Genom att snarast besluta om ett nationellt utsläppshandelssystem kan regeringen och riksdagen redan nu säkra att de svenska utsläppen 2021-2030 utanför nuvarande utsläppshandel (”ESR-utsläppen”) inte blir större EU-lagstiftningen tillåter.
Om systemet omfattar exakt samma utsläpp och exakt samma aktörer i Sverige som från och med 2027 kommer att beröras av EU:s nya utsläppshandelssystem ETS2, skulle extrakostnaden bli mycket låg.
Den som oroas av eller hävdar att ett nationellt skulle driva upp drivmedelspriserna, underkänner faktiskt i samma andetag regeringens politik. För om det stämmer, som regeringen hävdar, att det som redan beslutats eller nu föreslås räcker för att Sverige ska klara EU-kraven, kommer priset på de nationella utsläppsrätterna paradoxalt nog att bli noll eller nära noll, dvs. i så fall får en nationell utsläppshandel ingen påverkan på drivmedelspriserna!
31 maj 2028. Senast detta datum måste de företag som berörs av EU:s nya utsläppshandelssystem ETS2, till den ansvariga myndigheten i hemlandet (i Sverige Naturvårdsverket) överlämna det antal ETS2-utsläppsrätter som motsvarar deras försäljning av fossila bränslen under 2027.
Skyldigheten gäller alla fossila bränslen – bensin, diesel, fossilgas, gasol, kol och koks etc. Undantagna är sådana fossila bränslen som använts i verksamheter som redan omfattas av det befintliga utsläppshandelssystemet, ETS1, dvs. alla större industrier och energianläggningar, flyget och sjöfarten.
I Sverige handlar det, enligt regeringens bedömning, om 200-350 företag. För varje kubikmeter fossil diesel (miljöklass 1) dessa sålt under 2027, måste de till Naturvårdsverket senast 31 maj 2028 lämna in 2,54 kg ETS2-utsläppsrätter, för 95-oktanig bensin 2,36 utsläppsrätter per kubikmeter. (Förbränningen av en liter fossil diesel (miljöklass 1) orsakar ett fossilt koldioxidutsläpp på 2,54 kg, en liter 95-oktanig bensin 2,36 kg.)
Redan från och med 1 januari 2025 är dock företagen skyldiga att bokföra och rapportera verifierade data över sin fossilbränsleförsäljning, uttryckt i ton koldioxid. Sköter de inte rapporteringen, riskerar de faktiskt att mista rätten att sälja fossila bränslen.
Genom att redogöra för hur ETS2 kommer att fungera, berättar jag samtidigt hur jag och John Hassler tänker oss att det nationella utsläppshandelsystem som John för ett år sedan föreslog i sin rapport till regeringen, och som åter lyftes i vår debattartikel i helgen, ska konstrueras.
Det handlar således om en direkt kopia av det europeiska systemet, vilket betyder att systemet kan införas med ett minimum av ytterligare byråkrati och till i sammanhanget mycket låga kostnader. Inte ett enda data eller en enda ytterligare uppgift kommer att krävas.
Samtidigt som företagen årligen (första gången 31 maj 2028) till Naturvårdsverket lämnar in det antal utsläppsrätter som motsvarar deras ETS2-utsläpp, skulle de parallellt lämna in exakt lika många nationella utsläppsrätter.
Utöver att ta fram ny lagstiftning måste staten dels öppna en separat plattform för auktionering av utsläppsrätter, dels bidra till att en fristående andrahandsmarknad etableras. Precis som inom ETS2 bör alla utsläppsrätter föras ut på marknaden via offentliga auktioner. Deltagare i systemet blir, som nämnts, exakt samma svenska aktörer som omfattas av ETS2. I princip ska vem som helst ska kunna buda vid de offentliga auktionerna, enligt samma modell som gäller för den befintliga utsläppshandeln och som kommer att gälla för ETS2.
Genom att i lag fastslå hur många utsläppsrätter som ges ut inom systemet 2027-2030 kan regeringen och riksdagen bestämma (faktiskt på tonnet) hur stora de fossila koldioxidutsläppen i Sverige (utanför ETS1) kommer att bli under denna period. Utsläppen blir desamma, oavsett hur oljepris och valutakurser utvecklas, oavsett hur de ekonomiska konjunkturerna och efterfrågan hos hushåll och företag förändras, oavsett om det säljs många eller få elbilar, oavsett vilken reduktionsplikt eller vilka drivmedelsskatter som tillämpas.
ETS2 (liksom ett framtida nationellt system) samspelar intimt med den EU-lagstiftning – ansvarsfördelningsförordningen (Effort Sharing Regulation, ESR) – som innehåller nationella tak 2021-2030 för de samlade utsläppen av växthusgaser utanför den befintliga utsläppshandeln, ETS1.
För perioden har Sverige tilldelats ett totalt ESR-utrymme på drygt 270 miljoner ton CO2eq (koldioxidekvivalenter). Av utrymmet beräknas utsläpp av annat än fossil koldioxid (framför allt utsläpp av metan och lustgas från jordbruket) göra slut på en dryg tredjedel.
Uppgiften för ett nationellt handelssystem blir att säkra att utsläppen av fossil koldioxid utanför de verksamheter som ingår i nuvarande utsläppshandel (dvs. verksamheter som omfattas av ESR) inte blir större än att de (tillsammans med jordbruksutsläppen) ryms inom den totala ramen på drygt 270 miljoner ton CO2eq.
Det finns dock en risk att det svenska utrymmet kan bli mindre än 270 miljoner ton. Det inträffar om inlagringen av kol i landskapet (främst skogen) och i träprodukter 2021-2025 blir mindre än LULUCF-förordningen, en annan EU-lagstiftning, kräver. Skulle Sverige” underprestera” och lagra in till exempel motsvarande 10 miljoner ton koldioxid mindre än förordningen kräver, minskas vårt ESR-utrymme lika mycket, dvs. till drygt 260 miljoner ton. Kruxet är att statistiken över kolinlagringen 2021-2025 inte fastslås förrän 2027, dvs. efter det att ett svenskt utsläppshandelssystem måste sjösättas.
Hur många utsläppsrätter som bör ges ut inom det nationella systemet 2027-2030 beror därmed på
a/ hur stor del av Sveriges totala ESR-utrymme som kommer att ha förbrukats 2021-2026,
b/ hur stora de ESR-utsläpp som inte utgörs av fossil koldioxid väntas bli 2021-2030, samt
c/ hur mycket höjd vi måste ta inför risken att Sverige inte lever upp till kraven i LULUCF-förordningen.
När jag själv försiktigt räknar på saken, blir min slutsats att utgivningen i ett nationellt utsläppshandelssystem för perioden 2027-2030 inte bör överstiga 55-60 miljoner utsläppsrätter. Blir utgivningen större finns inga marginaler vare sig för att hantera en eventuell, svensk ”underprestation” under LULUCF, eller inte helt osannolika överraskningar när det gäller jordbrukets utsläpp (som ju inte påverkas av vare sig ETS2 eller ett nationellt system).
Genom att begränsa storleken på ett nationellt utsläppshandelssystem 2027-2030 vid rätt nivå, kan vi dock, på ett i sammanhanget väldigt enkelt och billigt sätt, skapa näst intill 100-procentiga garantier för att Sverige kommer att leva upp till ESR-kraven 2021-2030.
De nationella utsläppsrätterna bör, som nämnts, föras ut på marknaden enligt samma modell som gäller för ETS2, dvs. via offentliga auktioner där i princip vem som helst kan buda, men i en separat process. Medan ETS2-utsläppsrätterna saknar nationell anknytning, och kan användas för att ”täcka” utsläpp i vilket EES-land som helst, kopplas de svenska utsläppsrätterna till det nationella utsläppshandelssystemet, och blir obrukbara under ETS2.
Av den totala auktioneringen 2027-2030 inom ETS2 på ca 3,9 miljarder utsläppsrätter, är intäkterna från 52 miljoner (1,33 procent) öronmärkta för Sverige. Av denna pott kommer 75 procent att tillfalla svenska staten, övriga 25 procent unionens sociala klimatfond.
En helt enig (!) riksdag beslöt i förra veckan att vissa ytterligare verksamheter i Sverige, som inte obligatoriskt omfattas av ETS2 – jordbruk, skogsbruk, fiske m.m., adderas till systemet. Intäkterna från den tillkommande utgivningen på ca 6,7 miljoner ETS2-utsläppsrätter tillfaller till 100 procent svenska staten.
Vilken effekt de nya utsläppshandelssystemen kommer att få på till exempel drivmedelspriserna beror på hur mycket utsläppsrätterna kommer att kosta. Vid ett pris på ETS2-utsläppsrätterna på 50 euro per utsläppsrätt och nuvarande eurokurs, kommer införandet att höja priserna på fossil bensin och diesel med 1,50-1,65 kronor per liter (inkl. moms).
Vilka ytterligare effekter ett svenskt system skulle få på drivmedelspriserna, kan sägas bero på hur träffsäkra de utsläppsprognoser är, som regeringen lutar sig emot när den säger att den egna politiken räcker för att Sverige ska klara ESR-kraven. Slår regeringens förhoppningar in – ett sorts ”worst-case-scenario” – kommer utsläppen i Sverige 2027-2030 från de fossila bränslen som omfattas av ETS2 att stanna vid just de 55-60 miljoner ton som skulle utgöra taket för det föreslagna nationella utsläppshandelssystemet. Utbudet av utsläppsrätter skulle därmed exakt motsvara efterfrågan, och med en fungerande auktionering och andrahandsmarknad skulle priset på därmed hamna på noll eller mycket nära noll. Då skulle den nationella utsläppshandeln inte påverka drivmedelspriserna alls.
Om regeringens nuvarande politik istället visar sig otillräcklig (vilket det mesta talar för), kommer den nationella utsläppshandel att säkra att Sverige likväl lever upp till EU-lagstiftningen, men då till priset av något större prishöjningar på fossila bränslen än de som enbart följer av ETS2.
Den som oroar sig för att en nationell utsläppshandel ska driva upp bensin- och dieselpriserna mera än vad som följer av den nuvarande politiken, underkänner således i samma andetag regeringens utsläppsprognoser!
De prishöjningar ETS2 och ett eventuellt nationellt system väntas orsaka, kommer att få effekter på sårbara grupper som har svårt att snabbt komma ur sitt beroende av fossila drivmedel. Den centrala uppgiften för politiker och myndigheter är att se till att intäkterna från ETS2 och ett eventuellt nationellt system på ett så träffsäkert sätt som möjligt återförs till utsatta hushåll, företag och regioner, så att de ges möjligheter att dels hantera de oundvikliga prishöjningarna på fossila drivmedel, dels ta sig ur sitt fossilberoende. Med ett nationellt utsläppshandelssystem på plats behöver politikerna inte längre oroa sig för om Sverige lever upp till EU-lagstiftningen, utan kan helt koncentrera sig på denna uppgift.
Staten kommer att ha gott om resurser för uppdraget. Redan vid ett pris inom ETS2 på 50 euro per utsläppsrätt, kommer systemet 2027-2030 att generera intäkter till svenska staten på 25-30 miljarder kronor. Vid ett pris inom ett nationellt system på 10 euro per utsläppsrätt skulle ytterligare intäkter på ca 6-7 miljarder kronor tillkomma. Den svenska tilldelningen i unionens sociala klimatfond tillför ytterligare drygt 5 miljarder kronor.
Om den politiska inriktningen är att Sverige, på ett så kostnadseffektivt och träffsäkert sätt som möjligt, ska respektera EU:s nya klimatlagstiftning (för övrigt pikant nog formellt signerad den 19 april 2023 av vår dåvarande EU-minister, den tilltänkta miljökommissionären Jessika Roswall) är det svårt att hitta argument mot förslaget om ett nationellt utsläppshandelssystem enligt den modell som skissas här.
Vågar vi hoppas att den styrmedelsutredning regeringen utlovat sedan snart ett år tillbaka, levererar ett konkret förslag, med lagstiftning och allt? Det brådskar…
Magnus Nilsson
Miljökonsult och klimatpolitisk analytiker
Texten är tidigare publicerad på Magnus Nilsson Produktion.